9月22日，第十二届省人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《江西省采砂管理条例》，该条例将于2017年1月1日起施行。根据河道采砂管理中存在的具体问题，《条例》从河道采砂规划、采砂许可、监督管理等方面做出具体规定，进一步严格规范我省河道采砂活动，加强监督管理，保护河道生态环境。
采砂船正在河里工作
出台地方性法规迫在眉睫
非法采砂是指未经水行政主管部门许可，在河道管理范围内开采砂石、粘土的行为。河道采砂管理不仅是水行政管理的重点，也是政府社会管理事务中的难点。由于非法采砂的隐蔽性和随机性，容易严重影响防洪和航运安全。
我省砂石资源丰富，河流采砂量也很大。随着经济和社会的发展，对建筑砂石的需求越来越大。在高利润和低非法成本的驱动下，犯罪分子竭尽全力，非法采砂屡禁不止。多年来，过度开采砂石导致河流生态环境和河流安全负担过重，河床被切割，部分河段砂石资源几近枯竭。
2006年8月，省政府颁布《江西省河道采砂管理办法》，通过政府规章建立河道采砂监督管理制度，规范河道采砂活动；省委、省政府从加快生态文明建设的战略高度，做出了2015年实施“河魁制”的决策。各级党政主要负责人担任“首席河道长”，负责辖区内河道的保护和管理；水利、财政、交通等有关部门出台了加强河道采砂管理、奖励和补贴剩余采砂船舶处置的政策。我省在整治河道采砂活动和保护河道生态环境方面也取得了一定成绩。
然而，《江西省采砂管理办法》作为省级政府规章，仍然面临着效力不足、执行力度有限的问题。它规定的行政处罚与违法成本极不相称，远非触目惊心。政府规制成为地方性规制迫在眉睫。
采砂船总量逐年控制和减少
河砂不仅是一种矿产资源，也是一种宝贵的水生态资源，在保护水环境尤其是地下水资源方面发挥着不可替代的作用，具有保护河道、节约水源、过滤污染物、维护生态平衡等多种功能。非法掠夺性开采河砂资源不仅造成一系列地质环境问题，而且破坏了地表水和地下水的水环境，对社会经济的可持续发展造成了极其严重的负面影响。
2000年，随着长江全面禁采令的实施，大量浙江、安徽采砂船涌入鄱阳湖、赣江，造成我省采沙能力严重过剩，违法开采时有发生，给我省的采沙管理带来很大压力。为了有效控制采砂船舶数量，从源头遏制非法采砂，从2008年起，我省开始控制采砂船舶总数，对剩余采砂船舶实行切割补贴，堵塞与疏浚相结合解决了采砂管理问题。据悉，全省已完成采砂渔船648艘，地方财政投入约6.55亿元，省级补助地方财政资金2亿元。
该制度实施以来，我省水域采砂船舶数量得到有效控制和减少，监管效率提高，非法采砂行为得到遏制。鄱阳湖水域采砂船数量也从原来的130艘减少到目前的50艘，赣江南昌段从原来的400艘减少到目前的30艘。
为了巩固治理成果，《条例》在制度设计中明确提出，全省实行采砂船舶总量控制制度，逐年减少采砂船舶数量和河道年度采砂总量，并提出河道可采砂量、河道年度采砂总量、 河道采砂规划、河道采砂规划和采砂实施方案的编制必须包括采砂船舶的数量和采砂设备的动力。 同时规定，县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理。
科学编制河道采砂规划
在实际的河道采砂活动中，不科学、无序的乱采乱采会改变相对稳定的河床形态、水流流态和支流分流比，导致局部河床断面向下切割，给河势稳定、防洪、通航、涉河工程安全和生态环境保护带来极大威胁。因此，控制河道采砂混乱，关键是科学制定河道采砂规划，为依法审批、监督管理河道资源提供依据，及时推进禁止河道采砂。
值得一提的是，为了促进河道砂石资源的科学管理，《条例》专门列了一章规范“采砂规划”，规定了采砂规划的主体、审批程序、要求和具体内容。
《条例》规定，河道采砂规划应当符合河道生态环境安全、防洪安全、通航安全和工程安全的要求，符合流域和区域综合规划，并与河道防洪、河道整治、航道整治、渔业发展、湿地保护等专业规划相衔接。河道采砂规划应当包括砂质、分布、储量、可利用砂石总量、可采面积、保留面积、禁采区、可采期、禁采区等具体内容。同时详细规定了禁区的范围和时段。
为了做好河道采砂规划的实施工作，《条例》要求有关水行政主管部门编制年度河道规划，制定河道采砂实施方案，并规定制定程序及其具体内容。
清河采砂许可机关
取得河道采砂许可证是开采河道砂石资源的前提。在法律层面，《中华人民共和国水法》第三十九条规定:“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度的实施办法由国务院制定。”
到目前为止，国务院还没有出台《河道采砂许可证制度实施办法》。为了实施法律规定的河道采砂许可制度，本次发布的《条例》对河道采砂许可制度做出了具体规定。
首先，《条例》明确规定，全省河道采砂实行许可证制度，未取得县级以上人民政府水行政主管部门颁发的河道采砂许可证的
河道采砂活动。同时明确不需要办理河道采砂许可证。对在禁采区外挖少量砂石自用的当地村民，对因交通部门航道整治需要采沙的村民，对国家和省重点工程需要采沙的村民，对砂石需求量大，采区砂石总量不能满足其砂石需求量的村民，有特殊规定。
其次，《条例》还结合河道管理权限和本省行政审批职能的实际情况，明确了省、市、县三级河道采砂许可权限，即鄱阳湖采砂由省人民政府水行政主管部门进行。许可证；在五河干流上采砂的，应当经所在地设区的市人民政府水行政主管部门许可；在其他河道采砂的，市、县人民政府水行政主管部门应当按照河道管理权限实施许可。
此外，《条例》明确规定了河道砂石开采权申请人应当具备的条件、申请程序、提交材料和审批程序，并授权省人民政府财政部门会同省人民政府价格和水行政主管部门制定河道砂石资源费和河道砂石开采权出让金的具体征收、使用和管理办法。
完善河道采砂监管措施
值得一提的是，为了加强对河道采砂的监管，《条例》在《江西省河道采砂管理办法》的基础上进一步完善了河道采砂监管措施，明确规定国家工作人员不得违反国家规定参与河道采砂。经营活动，不得纵容或掩盖河道采砂的非法活动；还规定了从事河道砂石开采的单位和个人应当遵守的相关义务，进一步明确了相关单位和个人的责任。
在加强监管方面，《条例》明确要求加强现场监管，测量矿区开采深度，监测矿区最低控制开采标高，免费安装采砂船电子信息监控设备，加强全过程监管。
在监管机制方面，《条例》对采砂船设置了集中停放制度，规定采砂船在禁采期间应当停放在县级地方人民政府指定的集中停放场所，未取得河道采砂许可证的采砂船在可回收期间应当停放，采砂船所有人应当负责管理和保护。
有分析指出，《条例》的颁布实施将进一步提升我省河道砂石资源的科学管理水平，促进河道生态环境的保护，为促进和推动我省生态文明建设提供更加有力的法律保障。
◎文字/图形刘丽华黄万强云君记者康春华
