内外朝制度是汉武帝创立的一种官僚政治制度。所谓内朝，即以皇帝左右的亲信和宾客为班底，对国家大事进行商议和决策的政治制度。与之对应的是外朝，即以丞相为首，由九卿和其他官员构成的行政官僚体制。
在汉武帝之前，朝廷中是没有内外朝之分的，行政指令的决策、草拟、下达、执行都是由一套政治系统完成的。既然这样，为什么汉武帝要别出心裁搞一个内外朝呢？内外朝制度创立的背后有什么深层次原因？又对后世产生了哪些重大影响呢？
一代雄主汉武帝
一、内外朝制度产生的背景01 地方层面
汉朝在建立之初，为了巩固统治需要分封了一批异姓诸侯王，这些独立于中央管辖之外的封国在刘邦吕后的严厉政策下被一一剪除并将领土和爵位改封给刘氏宗亲。然而战乱的局面并没有得到改善，在景帝时，晁错的削藩政策引发了 “吴楚七国之乱”，使得中央的统治一度变得摇摇欲坠。这种中央集权程度低造成的隐患时刻提醒着汉朝早期的每一位帝王。
02 中央层面
而在中央，汉朝基本沿袭了秦朝遗留下来的官僚制度和行政运行体系，所谓“汉承秦制”，其中一个重要标志就是汉朝沿用了以丞相为核心的中央官僚体制。在这种固有体制下，丞相扮演了极其重要的角色，他是一人之下万人之上的百官之首，包括官员任命、财政支出、行政决策在内的一系列关键政治事务，丞相都有决策权或建议权。
相比之下，皇帝的权力更多的体现在最后的拍板决定和大方向的把握上，对具体行政事务其实知之甚少。这合理吗？以我们当今的眼光来看，其实很合理，毕竟皇帝精力有限，一个人管这么多事也管不过来。但放在2000多年前的封建王朝再看呢？那就很不合理了，哪个皇帝不希望自己大权独揽、乾纲独断呢？
既然不合理，那就要改变，而改变就要从政治体制入手。
公元前87年大汉疆域
二、内朝的人员构成既然皇帝想要在日常的官僚体制基础上独立出一个内朝，那么人员该如何组成和挑选呢？内朝的人员主要包括以下三类：
一是皇帝身边的近臣。包括侍从、常侍、散骑、给事中等，这些人常服侍皇帝左右，深得皇帝信任，皇帝对他们也用的顺手、比较放心。为了给予他们更大的权力，皇帝往往在他们的原官职之外增加代表某种特权的官衔，名为“加官”。
二是少府官员。少府在秦朝及西汉初年的原本职能是负责掌管皇室的吃、穿、住、用，相当于皇帝的私人管家和生活秘书，汉武帝将其发展成为参与重大决策的政治机构。而少府属员尚书令更是由原来单纯为皇帝管理奏章文书发展为拥有处理政务、出纳章奏等权力的重要职位，掌握实权。
三是皇帝的心腹大臣。这些人往往官居大司马、大将军、太中大夫、光禄大夫等职，因为得到皇帝的宠幸和信任被加封侍中或给事中的头衔，成为内朝中人，与皇帝一起参与中枢决策。
内外朝制度运行图
三、内外朝制度形成的原因区别于先前的皇帝、丞相、大臣共治天下的政治体制，内外朝制度具有独特的运行模式。那么是什么原因造成内外朝制度的形成呢？我认为主要有以下几点：
01 皇权与相权的矛盾
在汉武帝之前，丞相一直处于官僚体系的核心位置。春秋末期，这种相权独大的情况发展到了顶峰，当时诸侯国的大夫不仅自己手下的门客不听命于君王，实力甚至强大到了可以取君王而代之的地步，“三家分晋”、“田氏代齐”就是最好的例证。到了汉初，这种情况依然得到延续和发展。汉景帝时期的丞相周亚夫就可以断然拒绝汉景帝给皇后哥哥王信封侯的决定，汉景帝竟然不敢反驳。
《史记·周亚夫传》记载：“窦太后说：“皇后兄王信可侯也。”景帝曰：“请得与丞相议之。”丞相议之，亚夫曰：“高皇帝约：‘非刘氏不得王，非有功不得侯。不如约，天下共击之！’今信虽皇后兄，无功，侯之，非约也。”景帝默然而止。”
汉景帝时期丞相周亚夫
而到了汉武帝一朝，这种局面依然没有改变。按照汉初祖制规定，丞相对四百石以下的中都官和郡国官有任命权，对六百石至二千石的高级官员也有很大的举荐权，这种巨大的权力严重威胁了皇权。
《汉书·窦田灌韩传》记载：“当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：“君除吏尽未？吾亦欲除吏”。
可见当时丞相田蚡的权力有多大，他连二千石以上的官员都随意举荐任命，以至于汉武帝都要和他商量能不能留一些官员让自己任命。当然这可能是汉武帝对田蚡的一种警告，但也从侧面反映了汉朝丞相权力的膨胀和不受节制有多严重。
面对这种局面，汉武帝自然要采取措施，在加强中央集权的基础上打压相权，把大权牢牢地掌握在自己手中。如此一来，内外朝制度也就应运而生了。
汉武帝时期丞相田蚡
02 历史发展的必然趋势
我们纵观整个封建王朝历史就会发现，中央集权的逐渐加强是一种大趋势。如果以汉武帝时期作为起点的话，从隋唐创立并完善三省六部制，到宋朝设立枢密使、三司使，再到明朝废除丞相设立内阁，直到清朝设立军机处，皇权更是一步步扩大自己的领地和势力范围，并最终达到顶峰，而内外朝制度正是这一系列加强中央集权专制的发端和起源。
历史趋势是不可逆的，但历史趋势也是需要引领的，当历史进程走到汉武帝之时，已经完成了分封制和郡县制的试错过程，但无论哪种体制都没有解决困扰王朝统治的一个根本问题，那就是如何加强中央集权。此时的汉武帝站在了历史的重要关口，他的选择将引领历史的潮流、改变历史的走向，而汉武帝也正是这样的皇帝，这正如他坚定的把儒家思想树立为治国的唯一主导思想从而使之延续至今一样。从某种意义上说，历史是需要汉武帝这样的人来书写和创造的，内外朝制度就是最好的证明。
汉武帝引领了历史潮流
03 汉武帝实现个人愿望和抱负的需要
我们都知道汉武帝是一代雄主，他在位期间建立了巨大的功勋。政治上采取推恩令，并将盐铁及铸币权收归中央；思想上罢黜百家、独尊儒术，奠定了儒家思想的统治地位；文化上开创察举制，大力选拔人才；军事上更是东并朝鲜、南吞百越、西征大宛、北破匈奴，使大汉国威远扬。
但这一切功绩的取得都要以汉武帝个人意志的完全实现为前提，也就是说，如果整个官僚体系不给予汉武帝巨大的支持或者汉武帝对官僚体系不具备很强的掌控力的话，这些战略目标是无法实现的。心存宏图大志的汉武帝在逐渐长大后，也愈发感觉到这种历朝以来运行良好的官僚体制对自己的束缚和掣肘。凡是军国大事都要和丞相及百官商议，结果往往还不能得偿所愿，就连自己想任命一个官员还要经过一系列复杂的手续。
在汉武帝看来，这是行政效率低下的表现，也是中央集权日渐衰微的表现，长此以往，不但达不成自己心中的目标，甚至还要动摇国本，威胁大汉江山的统治。于是，为了能放手实现自己的施政理念，实现伟大的愿望和抱负，建立一套完全听命于自己的政治体制和人员班底就成了必须要做的事。
志向远大的汉武帝
四、对后世的影响内外朝制度的形成是中国封建社会政治制度的一个重大变化，其对后世的影响也很深远，其中最直接的影响自然是皇权得到了强化，相权受到了削弱。在内外朝制度设立后，内朝官员直接秉承皇帝的旨意实行决策，实际上掌握了实权；而以丞相为首的中央政府的职能则龟缩到只负责处理和执行一般政务，成为政令的执行机构。
丞相的位置也从趋之若鹜的“香饽饽”变成了“烫手的山芋”，在汉武帝在位的54年中，有12人担任过丞相，得以善终的只有7人。因此，公孙贺在得知自己被任命为丞相时，甚至“不受印绶，顿首涕泣”，可见丞相位置的凶险。
不仅如此，内外朝制度的形成还对汉武帝之后的汉朝政治甚至之后的封建王朝都发挥了重要影响，可谓“牵一发而动全身”。皇帝为了加强中央集权，势必要选择信得过的人充实到自己身边，形成特殊的决策集团。而这些人除了近臣以外，往往以外戚或宦官居多，长此以往就造成了外戚专权或宦官专权的局面，这种情况尤以东汉末年最甚。估计连汉武帝也想不到，自己费尽心思设立的内外朝制度竟有如此大的副作用。
汉朝的内外朝制度影响深远
综上所述，内外朝制度的形成是由多方面复杂因素构成的，这里面既包括历史发展的大趋势，又包括汉武帝个人的愿望和抱负。而制度经过发展演变后对后世造成的影响则是需要历史去评价和检验的。
